本來(lái)想吸引社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共事業(yè)領(lǐng)域，結(jié)果卻讓國(guó)有企業(yè)唱了主角，這可能是此輪PPP熱潮中誰(shuí)也沒(méi)有想到的。

7月10日，在“政府和社會(huì)資本合作：中國(guó)城市水資源領(lǐng)域新常態(tài)”主題論壇上，北京碧水源科技股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱“碧水源”）總經(jīng)理方灝表示，中國(guó)現(xiàn)在很多的PPP項(xiàng)目都是政府部門與國(guó)有企業(yè)之間簽訂的，在國(guó)際上一般不認(rèn)可這種合同為PPP。他建議政府創(chuàng)造一個(gè)公平的市場(chǎng)環(huán)境，正確看待國(guó)企和民企的問(wèn)題。

而地方政府之所以偏愛(ài)國(guó)企，與PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性有關(guān)。PPP項(xiàng)目投入大、回報(bào)周期長(zhǎng)，對(duì)企業(yè)的融資能力等要求較高，如果民企規(guī)模偏小、融資能力不夠，往往就會(huì)被擋在門外。

民企吐槽PPP歧視

碧水源副總經(jīng)理?xiàng)钪写焊嬖V《華夏時(shí)報(bào)》記者，在PPP項(xiàng)目招投標(biāo)中，有些地方政府領(lǐng)導(dǎo)曾明確表示，要招的PPP合作伙伴首先必須是國(guó)企或央企。

“有些項(xiàng)目一看招標(biāo)條件和規(guī)則，就是為某些企業(yè)量身定做的，特別是一些國(guó)企。”楊中春表示，“例如，有的PPP項(xiàng)目只有4億-5億元，卻要求社會(huì)資本要有100億元凈資產(chǎn)，實(shí)際上就是給社會(huì)資本設(shè)定了一個(gè)‘玻璃門’。”

根據(jù)民生證券研究院院長(zhǎng)管清友的統(tǒng)計(jì)，截至2016年3月末，全國(guó)PPP中心項(xiàng)目庫(kù)中已簽約項(xiàng)目369個(gè)，其中國(guó)企簽約的PPP項(xiàng)目金額總計(jì)達(dá)到3819.48億，是民企項(xiàng)目金額的近3倍。具體來(lái)看，民企投資的PPP項(xiàng)目大多集中在3億元以下，多在養(yǎng)老、生態(tài)環(huán)保、文化等投資規(guī)模小，且易產(chǎn)生現(xiàn)金流的領(lǐng)域；而國(guó)企則多為3億元以上的大項(xiàng)目，集中在交通運(yùn)輸、市政工程等領(lǐng)域。

6月7日，財(cái)政部副部長(zhǎng)劉昆在國(guó)新辦介紹民間投資專項(xiàng)督查情況時(shí)也表示，有許多企業(yè)家反映，各地優(yōu)質(zhì)的PPP項(xiàng)目基本都被國(guó)企壟斷了，民企要取得好項(xiàng)目比較困難。

受此影響，去年8月，碧水源引入國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行旗下子公司國(guó)開(kāi)創(chuàng)新資本有限責(zé)任公司，以54.34億元占有了碧水源10.48%的股份，成為其第三大股東，他們將這一舉動(dòng)稱之為“戴紅領(lǐng)巾”。

“PPP相當(dāng)于一場(chǎng)長(zhǎng)久的婚姻，完美婚姻應(yīng)是高大上與白富美的結(jié)合，政府作為第一個(gè)‘P’就是高大上，社會(huì)資本作為第二個(gè)‘P’則是白富美。”方灝表示，“白富美就是公開(kāi)透明、資本充裕、技術(shù)過(guò)硬，碧水源希望通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新和合作模式創(chuàng)新，努力把自己修煉成白富美。”

背離政策初衷

民企之所以有如此抱怨，是因?yàn)橐呀?jīng)等待了太長(zhǎng)時(shí)間，好不容易盼來(lái)一桌盛宴，卻發(fā)現(xiàn)沒(méi)有自己的份。

2002年12月，建設(shè)部出臺(tái)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，拉開(kāi)了中國(guó)公用事業(yè)改革的大幕，社會(huì)資本迎來(lái)第一波PPP盛宴。但從2008年的“四萬(wàn)億”開(kāi)始，地方政府紛紛設(shè)立自己的融資平臺(tái)，PPP模式轉(zhuǎn)而進(jìn)入低潮期。直到2014年10月，國(guó)務(wù)院下發(fā)“43號(hào)文”，力推PPP模式，社會(huì)資本才重新看到曙光。

財(cái)政部PPP中心副主任焦小平曾經(jīng)表示，要想引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)走出新常態(tài)，根本出路就是釋放社會(huì)活力，轉(zhuǎn)換發(fā)展動(dòng)力，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。PPP就是一種政府與市場(chǎng)互動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展的連接器，創(chuàng)新發(fā)展的轉(zhuǎn)換器、推進(jìn)器和加力器。

PPP模式，意為政府和社會(huì)資本合作，共同提供基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)，其出發(fā)點(diǎn)是鼓勵(lì)社會(huì)資本尤其是民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共事業(yè)領(lǐng)域。正因?yàn)槿绱?，在PPP大潮中國(guó)企唱主角，使得PPP背離了政策推行的初衷。

穆迪投資服務(wù)有限公司副總裁諸蜀寧表示，國(guó)企大量參與PPP，意味著基建相關(guān)債務(wù)只是從地方政府資產(chǎn)負(fù)債表簡(jiǎn)單地轉(zhuǎn)移到國(guó)企資產(chǎn)負(fù)債表之上，而公共部門的總體杠桿并未得到有效削減，這將阻礙公共基建負(fù)債及資產(chǎn)向私營(yíng)部門轉(zhuǎn)移這一政策初衷。

暴露管理水平較低

地方政府為何偏愛(ài)國(guó)企？首先是由PPP模式的復(fù)雜性決定的。一個(gè)PPP項(xiàng)目，需要經(jīng)過(guò)項(xiàng)目識(shí)別(項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目篩選、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證)、項(xiàng)目準(zhǔn)備(財(cái)務(wù)模型構(gòu)建、風(fēng)險(xiǎn)分配方案優(yōu)化、項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施方案撰寫)、項(xiàng)目采購(gòu)階段(市場(chǎng)測(cè)試、設(shè)置資格預(yù)審條件、核心邊界條件)等多個(gè)流程。好不容易確定了社會(huì)資本方，由于PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)達(dá)20-30年，變數(shù)較多，能否圓滿落地，還要看政府與社會(huì)資本方的磨合程度。

正因?yàn)槿绱?，地方政府在選擇PPP合作伙伴時(shí)大都比較謹(jǐn)慎。重慶市市長(zhǎng)黃奇帆曾經(jīng)表示，過(guò)去30多年，各地推行的PPP很多都被“異化了”，必須搞清PPP的本質(zhì)意義和操作原則，否則好事也會(huì)變壞事。

此外，地方政府的考慮之一還有避嫌。湖北省老河口市常務(wù)副市長(zhǎng)伍軍坦言，PPP項(xiàng)目的定價(jià)高低有利益輸送嫌疑，項(xiàng)目一旦失敗還會(huì)涉及國(guó)有資產(chǎn)流失，這些問(wèn)題一旦涉及民企就很難說(shuō)清楚。

據(jù)了解，PPP項(xiàng)目確實(shí)存在一定的權(quán)力尋租空間，由于是私人投資，項(xiàng)目的監(jiān)管比政府融資平臺(tái)下的政府項(xiàng)目寬松很多，決策權(quán)也主要由社會(huì)資本主導(dǎo)。

不過(guò)，一位不愿具名的民企人士向《華夏時(shí)報(bào)》記者表示，地方政府“偏愛(ài)”國(guó)企，也反映了其管理水平較低。這一做法只是規(guī)避了官員個(gè)人的風(fēng)險(xiǎn)，卻給項(xiàng)目帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)，有可能造成國(guó)家損失。最終，所有風(fēng)險(xiǎn)都將體現(xiàn)在項(xiàng)目的最終價(jià)格上，由大眾買單。

除了以上原因，客觀上講，PPP項(xiàng)目投入大、回報(bào)周期長(zhǎng)，對(duì)企業(yè)的融資能力等要求較高，如果民企規(guī)模偏小、融資能力不夠，往往就會(huì)被擋在門外。

不過(guò)，在全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)會(huì)長(zhǎng)趙笠鈞看來(lái)，有些地方政府把PPP模式視為傳統(tǒng)融資平臺(tái)的替代，過(guò)分強(qiáng)調(diào)其融資功能，忽略了專業(yè)、高性價(jià)比的公共產(chǎn)品和服務(wù)。這樣一來(lái)，融資能力強(qiáng)、成本低的國(guó)企自然有更多的機(jī)會(huì)，而那些專業(yè)能力強(qiáng)的民企則分不到一杯羹。

焦小平表示，中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中，政策全面落實(shí)需要一個(gè)過(guò)程。民營(yíng)資本在5年之后有望在公共服務(wù)領(lǐng)域全面崛起，因?yàn)樗麄兙哂惺袌?chǎng)和效率的基因。